Anclaje constitucional y eficacia
de los principios rectores de la política social y económica
Manuel
Sánchez de Diego Fernández de la Riva
UCM
Anclaje constitucional
Tradicionalmente se ha venido
distinguiendo en las Constituciones una parte orgánica y otra dogmática.
La parte orgánica se refiere al poder:
quien lo detenta, como se alcanza, cómo se estructura el Estado, como se
establecen los equilibrios entre diferentes órganos de poder, sus competencias,
como se ejercen….
La parte dogmática lo conformarían el
conjunto de derechos constitucionales, valores y principios que deben regir en
la actuación de los poderes públicos. De alguna forma son límites a la
actuación del poder público en tanto que son espacios de conquista de la
ciudadanía respecto del poder. Pero también son objetivos a cumplir… no basta
con respetar los derechos, desde el poder se deben tutelar. Este es el sentido
al que apunta el párrafo 2º del artículo 9 de la Constitución Española: “Corresponde a los poderes públicos promover
las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los
grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que
impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los
ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social”.
Más recientemente y, en cierto sentido, como
corolario del concepto del Estado social, se está introduciendo una nueva parte
de la Constitución: la constitución económica. Se trata de las normas
constitucionales "destinadas a proporcionar el marco jurídico fundamental
para la estructura y funcionamiento de la actividad económica" (STC
1/1982, de 28 de enero). En virtud de la misma se opta constitucionalmente por
un modelo económico[1].
Así ocurre en la Constitución española: reconocimiento de la propiedad privada
(art. 38), todo el Título VII (art. 128 a 136) referido a la Economía y la
Hacienda y, en lo que nos parece más innovador, el capítulo 3º del Título I: los
denominados principios rectores de la política social y económica (arts. 39
a 52) que a nuestro juicio marca la
línea de actuación del Estado en su vertiente de estado social.
Los principios rectores de la política
social y económica (principios rectores
a partir de ahora) forman parte de la constitución dogmática, en el sentido que
se incluyen dentro del Título I de la Constitución (De los derechos y deberes
fundamentales), pese a lo limitado de su eficacia, como veremos a continuación,
pero por su proyección económica en un estado social, van a marcar en cierto
sentido la actividad de los poderes públicos y, por tanto, también van a
conformar esa parte que se denomina constitución económica.
Eficacia de los principios
rectores
Los principios
rectores poseen según el artículo 53 de la CE una función programática: “informarán
la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes
públicos”. Son por tanto, una guía en la actuación de los gobernantes, pero
solo tiene una defensa eficaz ante los tribunales “de conformidad con las leyes
que los desarrollen”. Precisan por tanto de una Ley que los desarrolle y
permita consolidad derechos constitucionales, eso sí de una tercera categoría.
La forma como se incluyen en la
Constitución, hace difícil en algunos
artículos su reconocimiento como auténticos derechos fundamentales y, sí como
principios económicos que guían a la actuación pública : Protección de la
familia (art. 39), Política de pleno
empleo (40,1 in fine), Salvaguarda de derechos de los españoles en el
extranjero y política de retorno de los mismos (42), Tutela del acceso a la
cultura (44.1); Promoción de la investigación (44.2), Utilización racional de
los recursos naturales (45.2), participación libre y eficaz de la juventud (48),
las organizaciones profesionales (52)… En otros preceptos sí que aparecen los
rasgos propios de un derecho subjetivo: el derecho a disfrutar de un medio
ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (45) derechos a una vivienda
digna y adecuada (art. 47), derecho a la salud (43)…
Lo cierto es que estos principios rectores pueden dar lugar[2]
a auténticos derechos subjetivos, exigibles según la legislación que los
desarrolle. Esto significa que su validez depende de la Ley que los desarrolle.
Varias precisiones hay que realizar: en primer lugar que se trata de derechos
embrionarios cuando en la redacción de la Constitución no es posible un
reconocimiento claro de los mismos. Es cierto que esta indefinición también se encuentra
en otros derechos fundamentales, tanto los especialmente protegidos (incluidos
en los artículos 14 a 29 CE) como los derechos constitucionales (30 a 38 CE). En
estos casos es necesario una interpretación que determine su alcance y
contenido y, ello se hace tanto por un procedimiento de interpretación
constitución, esencialmente por el Tribunal Constitucional Español, también por
la interpretación que ser realice a nivel internacional, como por el desarrollo
legislativo español. Pero lo cierto es que el propio artículo 53 en el párrafo
1 se refiere a un “contenido esencial” de los derechos fundamentales, lo que de
alguna forma significa que esos derechos fundamentales tiene un núcleo propio,
no dependiente de su desarrollo legislativo, aquel contenido que los hace
diferenciales de otros derechos o dicho de otra forma que “emana directamente
de la Constitución, sin que el legislador ordinario pueda abordar directamente
su definición” (STC 93/2015, de 14 de mayo). En definitiva, el contenido
esencial de un derecho es aquel que lo hace reconocible como tal dicho de otra forma, se entiende que se afecta
. Cuando se trata de principios rectores
la indefinición es mayor y el margen para lograr el objetivo también lo es.
En segundo lugar podemos afrontar la
cuestión de la reversibilidad de las obligaciones de los poderes públicos para
el cumplimiento de algún principio rector.
Esto es, si es posible que un derecho perfilado por una Ley a partir de un principio rector, pueda ser modificado por otra Ley de tal forma
que cambie sustancialmente su contenido o, incluso pueda desaparecer
obligaciones impuestas a los poderes públicos. Estamos refiriéndonos en este
caso a obligaciones concretas que configuran derechos subjetivos del ciudadano
accionables (exigibles) frente a los poderes públicos. En cierto sentido esto
ya ha pasado en España en concreto por la derogación de las obligaciones de
solidaridad urbana en la Ley catalana del Derecho a la Vivienda de 2007,
modificada en 2011. También en la obligación de la Ley 1/2011, de 10 de
febrero, de Garantías en el Acceso a la Vivienda en Castilla-La Mancha, vigente
solo hasta el 1 de marzo de 2012, por el
que se establecía la obligación de adjudicar una vivienda protegida en un año o
abonar el coste de su alquiler en el sector privado[3].
La tercera consideración es la dimensión
internacional que viene a reconocer como derechos a los principios rectores, pues debe tenerse presente que en la actualidad los estados se encuentran
sometidos al cumplimiento de obligaciones fijadas en tratados internacionales. En
relación con los derechos sociales, el párrafo 1º del art. 11 del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales[4]
señala que: Los Estados Partes del
presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado
para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a
una mejora continua de las condiciones de existencia. La eficacia de este
derecho vendría por la obligación general recogida en el párrafo 1º del artículo 2 del citado Pacto Internacional: Cada uno de los Estados Partes en el
presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por separado como
mediante la asistencia y la cooperación internacionales, especialmente
económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para
lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive, en
particular, la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los
derechos aquí reconocidos. Así como por las obligaciones más concretas de
los Estados de respetar (no violar ni dificultar su ejercicio), proteger (que
requiere de los Estados tomar medidas para prevenir que terceras partes, por
ejemplo privados, interfieran con los derechos) y satisfacer (que obliga a los
poderes públicos a hacer lo necesario para superar los obstáculos que impiden
el goce completo del principio rector).
La cuarta consideración vendría de la
vinculación de un concreto principio
rector a otros derechos fundamentales de forma que la eficacia del principio rector se logre por medio de
un derecho fundamental directamente accionable. Tal sería el ejemplo del
derecho a la información de los consumidores (artículo 51 CE) que vendría
protegido por el derecho a la información del artículo 20. En este caso la “simbiosis”,
la interconexión entre ambos derechos sería beneficiosa: la libertad de
información sería el derecho nuclear y la información a los consumidores
aportaría la trascendencia de la información.
A modo de conclusión
Los principios
rectores se incorporan a la Constitución española como exigencia del estado
social. Su formulación constitucional en muchos casos dificulta el
reconocimiento como derechos subjetivos, y para lograr su eficacia directa se
precisa un desarrollo legislativo.
Estos principios
rectores operan no solo como elementos esenciales de la parte dogmática de
la Constitución, también como referencias imprescindibles de la parte de la
constitución económica, dejando a los gobernantes un margen amplio de
discrecionalidad para su cumplimiento, sin posibilidad de ignorarlos.
El mayor margen de actuación sobre los principios rectores es paralelo a la
posibilidad de reversión de las decisiones legislativas que configuran el
derecho subjetivo, pudiendo ampliarse o reducirse según la voluntad del
legislador y las posibilidades presupuestarias.
Los compromisos internacionales derivados
de tratados obligan a los Estados a la efectividad de los derechos reconocidos,
respetándolos, protegiéndolos y satisfaciendo su cumplimiento. En concreto, a proporcionar un nivel de vida adecuado para
las personas y a una mejora continua de
las condiciones de existencia.
Aunque todo ello ha de ponerse en
relación con la capacidad del propio Estado para afrontar materialmente
[1] Que no es necesario que
sea muy preciso en su definición: economía planificada, liberalismo… pues a
nuestro juicio bastaría que recogiera líneas generales de actuación,
permitiendo un margen de decisión a las autoridades.
[2]Como reconoce Ponce Solé, J. (2017) en estos
momentos no son auténticos derechos subjetivos: “ha sido sobre todo el entendimiento preponderante en nuestro país del
concepto de derechos sociales (negando
que sean auténticos derechos subjetivos), lo que ha condicionado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al
respecto, así como el papel desempeñado por las leyes de presupuestos anuales los factores que, en realidad, han
dañado contenido social de nuestra constitución, más que el texto literal de la misma” (páginas 70-71)
de un nuevo
paradigma en el derecho público español. Revista Española de Derecho
Constitucional, 111, 67-98. doi: https://doi.org/10.18042/cepc/redc.111.03
